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Quand en mai 1776 les Américains prirent la fuite devant l’arrivée dans la rade de Québec d’une flotte anglaise de 10 000 hommes, les révolutionnaires laissèrent dans la «province» de sa Majesté George III plus que des canons et des adieux aux belles Canadiennes. À l’automne 1774, après l’adoption de l’Acte de Québec en mai, des idées hardies avaient piqué la conscience politique des Canadiens. Réunis en congrès à Philadelphie en septembre, les délégués des treize colonies rebelles avaient exhorté le peuple canadien à faire cause commune contre le despote anglais. L’infatigable Fleury de Mesplet avait distribué l’appel du congrès dans la colonie. Les congressistes y citèrent l’immortel Montesquieu, auteur de L’esprit des lois, pour convaincre les Canadiens que l’Acte de Québec bafouait leurs libertés politiques. Dès cet automne fameux où un peuple se leva pour prendre sa liberté et un autre l’abdiqua, des hommes avaient compris qu’il est nécessaire que le pouvoir arrête le pouvoir si la liberté doit triompher de l’arbitraire. Cette idée, empruntée à Montesquieu, portait un nom: la séparation des pouvoirs. Dans l’appel aux Canadiens de 1774, les Américains la définirent ainsi: «une distribution & répartition de diverses puissances en des mains différentes qui se répriment l’une l’autre, ce qui est l’unique méthode que l’esprit humain ait jamais imaginée pour contribuer à l’accroissement de la liberté & de la prospérité des hommes.»
Cette idée finit par prendre forme dans la constitution des États-Unis de 1787, qui répartit les pouvoirs entre un président, une chambre des représentants, un sénat et une cour suprême. Toutefois, dans la «Province of Quebec», les gouverneurs aimaient trop le pouvoir pour accepter de le diviser. Écroué par le gouverneur Haldimand pour ses sympathies à la cause des Fils de la liberté, Pierre de Calvet dénonça dans son Appel à la justice de l’État de 1784 la puissance de ce vice-roi, qui «dévore, engloutit toute autre puissance dans le pays.» Hélas, cet admirateur du philosophe John Locke périt en 1786 dans un naufrage. Après son séjour dans la province du Bas-Canada, où le levain de la liberté dressa en vain des paysans armés de fourches contre l’armée qui avait défait Napoléon, Lord Durham put écrire dans son rapport de 1839 que la séparation des pouvoirs est une erreur et qu’il vaut mieux lui préférer «un sage principe de gouvernement qui consiste à donner aux chefs de la majorité parlementaire la direction de la politique nationale et la distribution du patronage.»
En 1867, les fondateurs du Dominion du Canada ne s’avisèrent point de rédiger la constitution d’un peuple souverain. Ils prièrent sa Majesté la reine Victoria de reproduire dans la constitution de la colonie les principes de la constitution mixte anglaise, qui répartit l’autorité entre le roi, l’aristocratie et le peuple. C’est pourquoi ils coiffèrent le Dominion du souverain britannique et dotèrent la colonie d’un parlement fédéral composé d’une chambre élue et d’une autre, nommée par la Couronne, où, à défaut d’y représenter une aristocratie héréditaire, siégerait la classe possédante. L’idée que les gouvernants doivent être élus et se contrôler les uns les autres dans le meilleur intérêt du peuple était trop novatrice pour les notables du Canada, qui résolurent, sans consulter le peuple, de reformuler la conception anglaise de la constitution mixte en termes de classes sociales (les sénateurs doivent justifier d’une propriété d’au moins 4000$, somme énorme en 1867).
De toutes les constitutions des démocraties modernes, celle des États-Unis est la plus vieille et sans doute la mieux pensée. Entre octobre 1787 et mai 1788, un certain «Publius» prit la plume dans la presse de New York pour se porter à la défense de la constitution qui venait d’être rédigée par une convention de délégués. Ce Publius n’était nul autre que Hamilton, Jay et Madison. Les textes de Publius, colligés dans un recueil devenu célèbre, The Federalist, élucidèrent des concepts fondamentaux pour la démocratie moderne: la représentation politique, la séparation des pouvoirs, le gouvernement républicain, le fédéralisme, etc. Dans un livre magistral qui vient d’être traduit en français, Au nom du peuple, Bruce Ackerman a montré que l’esprit de Publius règne encore aux États-Unis et que les auteurs de la constitution de 1787 ont inventé une forme originale de république, la démocratie dualiste.
Si le peuple américain est souverain, cela ne veut pas dire qu’il gouverne au jour le jour. Les Américains, soutient Ackerman, se sont écartés de l’idéal antique de la vie publique comme voie de l’excellence; héritiers de la tradition judéo-chrétienne, ils trouvent autant, sinon plus, d’accomplissement dans la vie privée. Ainsi le citoyen américain s’intéresse à demi à la vie politique, dont il confie volontiers la gestion à des professionnels élus. Néanmoins, il est jaloux de sa souveraineté. Or, nous dit Ackerman, la séparation des pouvoirs a été conçue comme un mécanisme visant à empêcher ces professionnels de prétendre parler au nom du peuple.
Dans la tradition parlementaire britannique, les élus sont des aristocrates qui délibèrent en lieu et place du peuple et qui détiennent la souveraineté. Pour les républicains américains, l’élection ne donne pas aux élus la faculté d’exprimer la voix authentique du peuple. Ce sont des commis affectés à des fonctions publiques pendant un mandat limité. «Dans une assemblée populaire, les représentants du peuple semblent parfois s’imaginer qu’ils sont le peuple lui-même», écrivait Publius. C’est justement pour empêcher que la partie se prenne pour le tout et que les pouvoirs se concentrent dans les mains d’un despote, fût-il élu, que chaque département de l’État doit recevoir «les moyens constitutionnels nécessaires et la motivation personnelle pour résister aux empiétements des autres.» «Si les hommes étaient des anges, il ne serait pas besoin de gouvernement; si les hommes étaient gouvernés par des anges, il ne faudrait aucun contrôle extérieur ou intérieur sur le gouvernement.» La séparation des pouvoirs apparaît ainsi comme une «précaution auxiliaire» que se donne un peuple souverain pour se protéger contre ses élus, qui ne sont ni anges, ni démons. Elle prend la forme d’un système de poids et contrepoids par lequel un pouvoir peut annuler ou contrôler la décision d’un autre. Elle s’exprime aussi par un système de représentation fragmentée: un collège électoral choisi par les États élit le président pour un terme de quatre ans; le peuple élit ses représentants tous les deux ans; les États envoient leurs délégués au Sénat (qui finiront par être élus directement par la population) pour un terme de six ans.
Or, la démocratie américaine est justement dualiste parce qu’à l’occasion dans son histoire, le peuple est sorti de sa retraite pour se mobiliser tout entier en faveur d’un nouveau régime politique. Selon Ackerman, les États-Unis ont connu dans leur histoire trois grandes mobilisations républicaines: la période révolutionnaire, culminant avec la constitution de 1787; la guerre de sécession suivie de la reconstruction; la grande crise des années 1930, terminée avec le New Deal de Roosevelt. La première fois, le peuple américain se débarrassa du despotisme colonial pour fonder une république élective; la deuxième fois, il fit triompher l’égalité - de principe - entre les races et abolit l’esclavage; la troisième, il fit admettre l’égalité et la justice sociales au nombre des idéaux de la république. En ces trois moments historiques, le peuple a parlé, par des «actes solennels et fondés.» Même si les formes légales n’ont pas été respectées, la voix du peuple peut faire naître un nouveau régime; les élus, comme les juges, doivent alors s’incliner. Cela fait, le peuple retourne dans la vie privée, et la politique ordinaire reprend son cours, après l’effervescence de la «politique constitutionnelle.» Telle est la démocratie dualiste.
La monarchie parlementaire canadienne fonctionne sur des principes tout à fait opposés à ceux de la république américaine. Au Canada, le peuple n’est pas vraiment souverain, même s’il élit les gouvernants, et n’a jamais été convié à fonder ou à valider quelque régime que ce soit, ni le Dominion de 1867, ni le rapatriement de 1982. La tradition politique canadienne chérit un exécutif fort, qui empiète sur les autres pouvoirs et domine le parlement, par opposition à un exécutif sans cesse tenaillé par les autres pouvoirs. Dans son avis d’août 1998 sur la souveraineté du Québec, la Cour suprême a confirmé que la séparation des pouvoirs n’est pas un principe fondamental du droit canadien.
Le Canada n’est pas vraiment une monarchie constitutionnelle, puisqu’il n’a pas à demeure de famille dynastique nationale. Mais les représentants de la Reine au Canada, souverain d’emprunt bien léger, symbolisent parfaitement la manière dont ce pays est gouverné: nommés par la méthode du patronage, i.e. par le cabinet fédéral, ils servent à sanctifier cette méthode de gouvernement dont le premier ministre fédéral profite pour étendre son empire sur l’État canadien tout entier. La constitution de 1867 accorde au Gouverneur général en conseil - le cabinet fédéral - des prérogatives exorbitantes: nommer unilatéralement les sénateurs et les juges fédéraux, les généraux et les lieutenants gouverneurs. Si Londres a cessé de s’immiscer dans la gouverne du Dominion, c’est au profit du premier ministre fédéral, qui s’est approprié ces prérogatives et s’en est octroyé de nouvelles. De la sorte, il surplombe le législatif, l’exécutif, le judiciaire et l’administratif de ses pouvoirs tentaculaires. En somme, le Canada est bien plus une patronarchie qu’une monarchie constitutionnelle. Le véritable monarque, c’est le premier ministre fédéral qui, avec aussi peu que 38% des suffrages exprimés en faveur de son parti, prend le contrôle du parlement, et partant, de la souveraineté. Lui-même plébiscité par son parti, il gouverne à la manière d’un régent, à la fois chef d’État et chef de gouvernement, qui croit avoir reçu un blanc seing pour appliquer à sa guise le programme de son parti. Selon le politologue Donald Savoie, la concentration des pouvoirs dans les mains du premier ministre fédéral s’est accentuée sous la gouverne des Libéraux; ce monarque élu trônerait au centre de ce que M. Savoie appelle «a court government.»
La monarchie élective au Canada entretient l’illusion qu’il existe à travers la fédération un engagement mobilisé des citoyens en faveur du parti majoritaire au parlement. Le parlementarisme anglais contraint les députés à se rendre en chambre pour montrer qu’ils soutiennent en bloc pour la nième fois le premier ministre, sans broncher. Ce spectacle de fausse unanimité conforte le premier ministre dans son monopole effectif sur le pouvoir législatif. Quant au peuple, il se tait ou maugrée, mais il n’a aucun moyen direct de bloquer le premier ministre patronarque, sauf à ameuter une opposition qui aspire à succéder à ce dernier. Ainsi, le premier ministre et ses amis au parlement jouent à être les tenant-lieu du peuple, alors qu’ils ne peuvent vraiment parler au nom du peuple, cet éternel absent.
Les esprits superficiels et frivoles se persuadent que faire la république au Canada ou au Québec est une entreprise décorative sans importance. Au contraire, elle nous engage à penser cet impensé qui subsiste dans notre tradition politique, depuis que nos ancêtres patriotes désertèrent par désespoir le navire de la république, ensablé dans plus d’un siècle et demi d’apathie et d’oubli. Oui, il faudra se mettre à penser un meilleur équilibre des pouvoirs et à réexaminer les fondements de la représentation politique: la démocratie représentative est-elle une échappée par laquelle les citoyens se déchargent de leur souveraineté en faveur d’élus qui délibèrent et gèrent la chose publique en leur lieu et place? À qui appartient la res publica? Au premier ministre, à son parti qui chante à l’unisson? Au peuple, passé, présent et futur? Il y a divers moyens d’introduire un meilleur équilibre dans nos institutions. Voici deux pistes. Tout d’abord, les Québécois devront songer à élire un président pour leur république. Il existe aujourd’hui deux modèles de république. La république présidentielle, née aux États-Unis, transplantée avec plus ou moins de bonheur en Amérique latine. La république dyarchique, implantée en France, en Allemagne, en Irlande et en Italie. La première a un exécutif à une seule tête, le président; la deuxième en possède deux, le chef de l’État, un président généralement élu au suffrage universel ou indirect, et le chef de gouvernement, le premier ministre, habituellement le chef du parti majoritaire en chambre. La deuxième conviendrait probablement mieux à notre tradition parlementaire.
Un président de la République du Québec, élu par tous les citoyens ou par un collège électoral composé d’élus et de citoyens délégués, exercerait un contrepoids crédible au pouvoir du premier ministre et veillerait à la pérennité des institutions. Un tel président ne ferait pas qu’inaugurer des chrysanthèmes. Par sa présence même, il mettrait en scène la souveraineté du peuple, dont il serait la marque et le gardien. C’est un paradoxe de la démocratie représentative qu’un peuple qui n’a de président qu’il puisse élire ne peut voir la souveraineté qui lui appartient. Autrement, celle-ci demeure, comme dans la patronarchie canadienne, un vague nuage, qui saupoudre ses neiges sur de lointaines cimes. Si le Canada refuse au Québec le droit de remplacer le lieutenant-gouverneur par un président, rien n’empêche le Québec qu’il en élise un quand même, en plus.
Autre voie: ressusciter au sein du parlement du Québec une deuxième chambre, évidemment élue. L’abolition du Conseil législatif en 1968, deuxième chambre nommée par l’exécutif québécois, a vraisemblablement renforcé l’emprise du premier ministre québécois sur le processus législatif et limité le débat politique, à l’intérieur comme à l’extérieur du parlement. Composée de 40 à 60 sénateurs élus par exemple au scrutin proportionnel, une seconde chambre rééquilibrerait les pouvoirs, améliorerait la représentation politique et élargirait le débat démocratique. Dans cette hypothèse, l’Assemblée nationale demeurerait la chambre formant le gouvernement, d’où la nécessité d’y conserver un mode de scrutin qui produise des majorités stables. Pour un sénat élu qui ne pourrait censurer le gouvernement, cette nécessité jouerait moins. La société québécoise pourrait y être représentée, dans la diversité de ses composantes et de ses tendances; les régions, les Autochtones, les villes, les universités (comme en Irlande) pourraient y obtenir une voix spéciale. Il suffirait que ce sénat dispose d’un veto suspensif pour forcer le gouvernement à revoir sa législation. Les sénateurs jouiraient de l’autorité nécessaire pour contrôler en commission l’appareil gouvernemental et pour évaluer la conformité des projets de lois avec les libertés des citoyens ainsi que le bien-fondé des décisions des tribunaux en cette matière. Indépendant du gouvernement et de son parti, maîtrisant la marche de ses travaux, un sénat élu serait le porte-voix des citoyens mal servis par le bipartisme. Le débat démocratique, moins unanimiste, en sortirait grandi. L’Assemblée nationale a le pouvoir constitutionnel de créer un tel sénat. Idéalement, c’est le peuple québécois qui devrait, par référendum, approuver cette réforme, comme d’ailleurs la constitution de sa république.
Ce sont là deux pistes de réflexions. Il y en a beaucoup d’autres à explorer. Les Québécois entreront dans le troisième millénaire sous le régime d’une parodie de monarchie, la dernière à s’incruster en Amérique. Mes frères, mes soeurs, quand donc vous déciderez-vous à renflouer le vaisseau d’or de la république, qui jadis perdit ses voiles dans une effroyable tempête?
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